[CASE STUDY] 주택정비형 재개발과 도시정비형 재개발 ― 창신9·10구역과 창신1구역 3지구 비교를 중심으로

 

재개발사업을 공부하다 보면 자주 마주치는 표현이 있습니다.

주택정비형 재개발사업.

그리고

도시정비형 재개발사업.

두 사업 모두 ‘재개발’이라는 이름을 가지고 있기 때문에 처음에는 비슷한 사업처럼 느껴집니다.

하지만 실제 정비사업 현장에서는 두 유형의 사업을 분석하는 방법이 상당히 다릅니다.

어떤 사업은 수천 세대의 공동주택을 공급하는 것이 핵심이고, 어떤 사업은 상업·업무·주거 기능을 복합적으로 재편하는 것이 핵심입니다.

따라서 단순히

도시정비형 재개발에도 주택이 들어갈 수 있고, 주택정비형 재개발에도 상업시설이 들어갈 수 있기 때문입니다.

그렇다면 두 사업을 가르는 진짜 기준은 무엇일까요.

이번 글에서는 이 질문을 「도시 및 주거환경정비법」과 서울시 정비조례의 체계를 중심으로 살펴보겠습니다.

그리고 앞서 살펴본 창신9·10구역과 창신1구역 3지구를 사례로 연결해 보겠습니다.

재개발사업은 하나의 사업이 아니다

재개발을 이해하려면 가장 먼저 「도시 및 주거환경정비법」상 재개발사업의 개념부터 살펴볼 필요가 있습니다.

재개발사업을 단순히 ‘노후주택을 철거하고 새 건물을 짓는 사업’으로 이해하면 중요한 부분을 놓치게 됩니다.

재개발사업은 노후·불량건축물이 밀집하고 정비기반시설이 열악한 지역의 주거환경을 개선하는 경우뿐만 아니라, 상업지역·공업지역 등에서 도시기능의 회복이나 상권 활성화 등을 목적으로 도시환경을 개선하는 경우까지 포괄합니다.

즉 ‘재개발’이라는 하나의 사업 안에서도 주거환경 개선을 중심으로 하는 경우와 도시기능의 회복을 중심으로 하는 경우가 존재합니다.

여기서 중요한 것은 이것입니다.

그렇다면 주택정비형과 도시정비형은 어디에서 구분되는가

이 부분에서는 서울시 조례를 함께 봐야 합니다.

서울시는 「서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례」를 통해 재개발사업을 주택정비형과 도시정비형으로 구분하고 있습니다.

주택정비형 재개발사업은 정비기반시설이 열악하고 노후·불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 재개발사업이라는 성격을 가집니다.

반면 도시정비형 재개발사업은 상업지역·공업지역 등에서 도시기능의 회복 및 상권 활성화 등을 목적으로 도시환경을 개선하기 위해 시행하는 재개발사업이라는 차이가 있습니다.

따라서 두 유형을 구분할 때는 단순히 ‘무엇을 짓는가’가 아니라,

왜 그 지역을 정비하는가

를 먼저 살펴봐야 합니다.

주택이 들어간다고 주택정비형인 것은 아니다

여기에서 재개발을 처음 공부하는 사람들이 가장 많이 하는 오해가 생깁니다.

• 주택이 많으면 주택정비형
• 상업시설이 많으면 도시정비형

이라고 생각하는 것입니다.

하지만 이렇게 단순하게 구분해서는 안 됩니다.

주택정비형 재개발사업에서도 공동주택의 저층부에 근린생활시설이나 판매시설이 들어갈 수 있습니다.

반대로 도시정비형 재개발사업에서도 도시공간의 기능을 구성하는 하나의 요소로 주거시설이 들어갈 수 있습니다.

결국 중요한 것은 주택이 있느냐 없느냐가 아니라 주택이 그 사업에서 어떤 역할을 하고 있느냐입니다.

주택정비형 재개발은 ‘주거환경’을 다시 설계하는 사업이다

주택정비형 재개발을 조금 더 깊게 들여다보면 사업의 출발점이 보입니다.

정비 대상 지역의 문제는 오래된 건축물 하나에만 있는 것이 아닙니다.

좁은 도로, 부족한 주차공간, 열악한 보행환경, 부족한 공원과 녹지, 소방 및 재난 대응의 어려움 등 다양한 도시문제가 복합적으로 존재할 수 있습니다.

따라서 재개발은 단순히 기존 건축물을 철거하고 아파트를 새로 짓는 것이 아니라,

토지이용과 정비기반시설, 주거환경을 함께 재편하는 사업이라고 보는 것이 더 정확합니다.

이 때문에 주택정비형 재개발에서는 공동주택의 세대수뿐 아니라 도로·공원·녹지 등 기반시설의 확보와 주거환경의 개선이 함께 중요해집니다.

창신9·10구역을 보면 이 구조가 선명하다

앞서 살펴본 창신9·10구역을 다시 보면 이러한 구조를 이해하기 쉽습니다.

두 구역에서 눈에 가장 먼저 들어오는 숫자는 역시 세대수입니다.

창신9구역과 창신10구역을 합하면 계획상 약 4,500세대 규모의 주거지가 만들어지는 대규모 사업입니다.

하지만 이 숫자만 보고 사업을 이해해서는 안 됩니다.

핵심은 기존의 노후 주거지를 어떻게 재편하고, 새로운 주거공간을 어떻게 공급하며, 그 과정에서 필요한 기반시설을 어떻게 확보할 것인가에 있습니다.

따라서

도시정비형 재개발은 출발점부터 다르다

도시정비형 재개발은 사업의 출발점 자체가 다릅니다.

상업지역이나 공업지역 등 도시기능이 집중된 지역에서 노후화된 도시공간을 재편하고, 새로운 상업·업무·주거 등의 기능을 도입하는 것이 중요한 목적이 됩니다.

따라서 도시정비형 재개발을 볼 때는

“몇 세대가 들어오는가?”

라는 질문만으로는 충분하지 않습니다.

오히려

• 어떤 용도지역인가
• 어떤 도시기능을 회복하려는가
• 어느 정도의 개발밀도가 가능한가
• 상업·업무·주거시설은 어떻게 배분되는가
• 공공시설과 기반시설은 어떻게 확보되는가
• 공공기여와 용적률의 관계는 무엇인가

를 함께 봐야 합니다.

이 때문에 도시정비형 재개발은 도시계획적인 분석의 비중이 훨씬 커집니다.

용도지역을 함께 봐야 하는 이유

정비사업은 「도시 및 주거환경정비법」만 보고 이해할 수 없습니다.

실제로 어느 정도의 개발이 가능한지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 용도지역과 용적률 체계의 영향을 받기 때문입니다.

쉽게 표현하면,

도시정비법이 정비사업의 제도적 틀을 만든다면, 국토계획법은 해당 토지가 어떤 도시적 용도로 이용되고 어느 정도의 개발밀도를 가질 수 있는지에 관한 기본적인 틀을 제공합니다.

그래서 특히 도시정비형 재개발을 분석할 때는

정비사업의 법률적 성격 → 용도지역 → 용적률 → 건축계획

을 연결해서 봐야 합니다.

용적률이 높다고 사업성이 좋은 것은 아니다

정비사업에서 흔히 발생하는 또 하나의 오해가 있습니다.

“용적률이 높으니까 사업성이 좋겠네.”

하지만 이것 역시 단순한 공식으로 볼 수 없습니다.

용적률은 기본적으로 토지면적에 비해 어느 정도의 연면적을 개발할 수 있는지를 보여주는 중요한 지표입니다.

하지만 개발 가능한 연면적이 많다고 해서 그 자체로 사업이익이 발생하는 것은 아닙니다.

실제 사업에서는

등을 함께 고려해야 합니다.

따라서

높은 용적률 = 높은 사업성

이라는 공식은 성립하지 않습니다.

더 중요한 것은 ‘어떤 용적률인가’이다

정비사업 자료에서 용적률을 볼 때는 숫자 하나만 확인해서는 안 됩니다.

정비계획상 용적률인지, 법적상한용적률인지, 실제 사업계획에 적용되는 용적률인지를 구분해야 합니다.

「도시 및 주거환경정비법」은 일정한 요건을 충족하는 정비사업에 대해 정비계획으로 정해진 용적률을 초과하여 법적상한용적률까지 건축할 수 있는 제도를 두고 있습니다.

그리고 이 경우 초과되는 용적률과 관련하여 국민주택규모 주택 건설 등에 관한 별도의 규정이 적용될 수 있습니다.

따라서 정비사업 자료에서

“용적률 800%”

라는 숫자를 발견했다면 그 숫자 하나만 가지고 사업성을 판단할 것이 아니라,

이것이 어떤 기준에서 나온 숫자인가?

를 먼저 확인해야 합니다.

공공기여는 비용이면서 개발의 조건이기도 하다

도시정비형 재개발에서 특히 중요한 것이 공공기여입니다.

개발밀도를 높여 도시공간을 효율적으로 활용하는 대신 도로, 공원, 공공시설 등 도시 전체에 필요한 시설을 확보하거나 그에 상응하는 부담을 하는 구조가 발생할 수 있습니다.

따라서 높은 용적률을 발견했다면 다음 질문이 반드시 따라와야 합니다.

그 용적률을 확보하기 위해 무엇을 부담하는가?

이 질문이 빠지면 사업성 분석은 절반밖에 되지 않습니다.

결국 중요한 것은

얼마나 많이 지을 수 있는가

가 아니라

그렇게 확보한 개발가능 연면적을 통해 얼마만큼의 경제적 가치를 만들어낼 수 있는가

입니다.

도시정비형에서는 ‘연면적의 구성’이 중요하다

주택정비형과 도시정비형의 차이를 가장 선명하게 보여주는 부분입니다.

주택정비형에서는 상대적으로

공동주택을 얼마나 공급할 것인가?

가 중요한 질문이 됩니다.

반면 도시정비형에서는 전체 연면적이 여러 용도로 구성될 수 있습니다.

전체 연면적

• → 주거시설
• → 판매시설
• → 업무시설
• → 문화·집회시설
• → 공공시설

등으로 배분될 수 있습니다.

따라서 전체 연면적이 크다고 하더라도 어떤 용도의 면적이 얼마나 확보되는지에 따라 경제적 가치는 달라질 수 있습니다.

이것이 도시정비형 재개발을 단순히 ‘몇 세대짜리 사업인가’로 평가하면 안 되는 이유입니다.

그렇다면 창신1구역 3지구의 291세대는 어떻게 봐야 할까

앞서 우리가 가장 궁금해했던 부분입니다.

“일반상업지역인데 왜 291세대의 주택이 들어가는 것일까?”

도시정비형 재개발의 성격을 이해하면 이 질문에 대한 답이 조금 더 명확해집니다.

도시정비형 재개발이라고 해서 주거기능을 배제하는 것은 아닙니다.

상업지역에서 도시기능을 재편하는 과정에서 주거기능을 복합적으로 도입하는 것이 가능하기 때문입니다.

따라서 창신1구역 3지구의 291세대를 보고

“상업지역인데 아파트를 짓는 건가?”

라고 단순하게 접근하기보다는,

“상업지역에서 이루어지는 복합적인 도시공간 재편 과정에 주거기능이 포함된 것”

으로 이해하는 것이 적절합니다.

다만 여기에서 한 가지는 분명하게 구분해야 합니다.

291세대라는 숫자만으로 최종 건축상품을 오피스텔이나 주상복합, 아파트 가운데 하나로 단정할 수는 없습니다.

최종적인 건축물의 용도와 규모는 해당 사업의 정비계획과 이후 사업시행계획 및 건축계획 등을 확인해야 합니다.

‘주택이 들어간다’와 ‘주택사업이다’는 전혀 다른 이야기다

이번 비교에서 가장 중요한 부분입니다.

주택이 들어간다고 해서 주택정비형 재개발이 되는 것은 아닙니다.

반대로

상업시설이 들어간다고 해서 도시정비형 재개발이 되는 것도 아닙니다.

주택정비형 재개발에서도 상업시설은 들어갈 수 있고,

도시정비형 재개발에서도 주택이 들어갈 수 있습니다.

결국 사업유형은 최종 건축물의 용도 하나가 아니라 사업의 목적과 대상지역의 도시적 성격, 그리고 정비계획의 내용을 종합해서 판단해야 합니다.

사업성 분석의 방식도 달라진다

주택정비형 재개발에서는 기본적으로

종전자산 → 권리가액 → 조합원 분양 → 일반분양 → 분양수입 → 공사비 및 사업비 → 추가분담금

이라는 구조를 중심으로 사업성을 살펴볼 수 있습니다.

따라서 총세대수와 일반분양 세대수, 분양가, 공사비, 금융비용 등이 중요한 분석 요소가 됩니다.

반면 도시정비형에서는 여기에 한 가지 변수가 더 들어옵니다.

바로 용도별 개발가치입니다.

상업시설과 업무시설, 주거시설은 각각 수요와 가격, 임대가치와 분양가가 다릅니다.

따라서 도시정비형에서는

전체 개발가능 연면적

뿐만 아니라

그 연면적을 어떤 용도로 구성하고 배분하는가

가 중요한 사업성 변수가 됩니다.

사업시행계획 단계에서 건축계획을 봐야 하는 이유

정비구역으로 지정됐다는 사실만으로 최종 건축물의 모든 내용이 확정되는 것은 아닙니다.

「도시 및 주거환경정비법」은 사업시행자가 사업을 시행하기 위해 사업시행계획서를 작성하고 인가를 받도록 규정하고 있습니다.

따라서 정비구역 지정 단계에서는 정비사업의 공간적·제도적 틀이 만들어지고, 이후 사업시행계획 등을 통해 구체적인 사업내용과 건축계획이 발전하게 됩니다.

이 차이를 이해하면 정비사업 관련 기사를 읽을 때도 훨씬 조심스럽게 숫자를 해석할 수 있습니다.

예를 들어

“291세대가 들어온다.”

는 계획이 있다고 해서

“최종적으로 이런 상품이 확정됐다.”

고 바로 해석해서는 안 됩니다.

정비사업은 사업 단계에 따라 확정되는 내용의 수준이 다르기 때문입니다.

정비계획과 사업시행계획은 같은 것이 아니다

정비사업 자료를 보다 보면 정비계획과 사업시행계획을 혼동하는 경우가 많습니다.

정비계획은 도시 차원에서 정비구역의 토지이용, 정비기반시설, 건축물의 용도와 밀도, 높이 등 사업의 기본적인 틀을 정하는 성격이 강합니다.

반면 사업시행계획은 이러한 틀을 바탕으로 실제 사업을 시행하기 위한 구체적인 내용을 담게 됩니다.

따라서 정비사업 자료를 읽을 때는

“현재 확인하고 있는 숫자가 어느 단계의 계획에서 나온 것인가?”

를 확인하는 습관이 필요합니다.

이것만으로도 정비사업 자료를 훨씬 정확하게 읽을 수 있습니다.

창신9·10구역과 창신1구역 3지구를 다시 보면

구분	창신9·10구역	창신1구역 3지구
사업 유형	주택정비형 재개발	도시정비형 재개발
도시적 성격	노후 주거지	일반상업지역
기본적인 목적	주거환경 개선	도시기능 회복 및 도시환경 개선
개발의 핵심	주거지 재편	복합적인 도시기능 재편
주택의 역할	핵심적인 기능	복합개발의 한 기능
주요 분석요소	세대수·일반분양·분양가·공사비·분담금	용적률·연면적·용도배분·공공기여·상업성
핵심 질문	“새로운 주거지를 어떻게 만들 것인가?”	“도심의 개발밀도를 어떻게 활용할 것인가?”

이 표에서 정말 중요한 것은 세대수의 차이가 아닙니다.

두 사업에서 주택이 갖는 도시계획적·경제적 의미가 다르다는 점입니다.

291세대만 보고 창신1구역 3지구를 평가하면 안 되는 이유

창신1구역 3지구의 291세대는 분명 중요한 숫자입니다.

하지만 도시정비형 사업을 분석하면서 이 숫자만 바라보면 사업의 절반밖에 보지 못하게 됩니다.

오히려 함께 확인해야 할 것은

• 전체 대지면적
• 전체 연면적
• 용적률
• 주거시설 규모
• 상업시설 규모
• 업무시설 여부
• 공공시설
• 기반시설
• 공공기여
• 사업 단계

등입니다.

그래야 291세대가 전체 사업에서 차지하는 의미를 제대로 판단할 수 있습니다.

재개발사업을 읽는 법도 달라져야 한다

정비사업 자료를 접했을 때 저는 다음과 같은 순서로 보는 것이 좋다고 생각합니다.

먼저 도시 및 주거환경정비법상 어떤 사업인가를 봅니다.

그 다음 서울시 조례상 주택정비형인지 도시정비형인지 확인합니다.

그리고 용도지역을 봅니다.

그 위에서 정비계획의 용적률·높이·토지이용계획·시설계획을 확인합니다.

이후 사업시행계획으로 넘어가 구체적인 건축계획을 확인하고,

마지막으로 사업비와 권리관계, 분담금을 살펴보는 것입니다.

이 순서를 지키면 단순히 기사에 등장하는 숫자 몇 개만 보고 사업성을 판단하는 오류를 상당 부분 줄일 수 있습니다.

재개발은 건축사업이면서 도시계획사업이고 권리변환사업이다

정비사업을 조금 더 깊이 공부하면 재개발의 성격이 상당히 복합적이라는 것을 알게 됩니다.

재개발은 건축사업이면서 동시에 도시계획사업입니다.

그리고 기존 토지와 건축물에 존재하던 권리를 새로운 토지와 건축물에 대한 권리로 재편하는 권리변환사업이기도 합니다.

그래서 재개발을 제대로 분석하려면

법률 + 도시계획 + 건축 + 경제성

을 함께 봐야 합니다.

이 중 하나만 떼어내서 보면 전체 구조가 잘 보이지 않습니다.

주택정비형과 도시정비형 중 어느 것이 더 좋은 사업일까

여기까지 살펴보면 한 가지 결론도 자연스럽게 나옵니다.

주택정비형 재개발이 도시정비형보다 무조건 좋다고 할 수도 없고,

도시정비형이 높은 용적률을 받을 가능성이 있다는 이유만으로 무조건 유리하다고 할 수도 없습니다.

두 사업은 애초에 해결하려는 도시문제가 다르기 때문입니다.

주택정비형은 노후 주거지의 주거환경을 재편하는 데 중심이 있고,

도시정비형은 상업·업무 등 도심 기능을 다시 구성하고 활성화하는 데 중심이 있습니다.

따라서 사업성을 평가하는 기준 역시 달라질 수밖에 없습니다.

결국 재개발에서 가장 먼저 물어야 할 질문

재개발사업을 볼 때 가장 먼저 물어야 할 질문은

“몇 세대가 들어오는가?”

가 아닐지도 모릅니다.

오히려 먼저

“이 사업은 무엇을 해결하기 위해 만들어졌는가?”

를 물어야 합니다.

그 다음

“어떤 토지이용을 전제로 하는가?”

그리고

“그 목적을 달성하기 위해 어느 정도의 개발밀도가 허용되는가?”

를 봐야 합니다.

마지막으로

“그 개발밀도를 실제 경제적 가치로 전환할 수 있는가?”

를 살펴봐야 합니다.

결국 재개발을 제대로 이해한다는 것은 ‘얼마나 많이 짓는가’를 보는 단계에서 ‘왜 그렇게 지을 수 있는가’를 이해하는 단계로 넘어가는 것이라고 생각합니다.

YURIE's NOTE

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